Από τη χρεοκοπία του 1893 στο Διεθνή Οικονομικό Ελεγχο

Του ΑΠΟΣΤΟΛΟΥ ΔΙΑΜΑΝΤΗ Καθηγητής Ιστορίας του Νέου Ελληνισμού στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου.
Στην μετάβαση της ελληνικής κοινωνίας από τη χρεοκοπία του 1893 στην ανασυγκρότηση του 1909, κομβικό σημείο υπήρξε ασφαλώς η επιβολή του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου, τον Φεβρουάριο του 1898, ως παρεπόμενο της αδυναμίας εξυπηρέτησης του δημοσίου χρέους.
Η ραγδαία αύξηση του δημοσίου χρέους, κυρίως στις δύο τελευταίες δεκαετίες του 19ου αιώνα, οδήγησε στην κατάρρευση του όλου δημοσιονομικού ελέγχου. Το σύνολο του δημοσίου χρέους προέκυπτε από τα δάνεια που είχε συνάψει κατά καιρούς η Ελλάδα, αρχής γενομένης από το δάνειο του 1833 - το λεγόμενο «Δάνειο των 3 Μεγάλων Δυνάμεων».

Το πρόβλημα της χρήσης των δανείων άρχισε ήδη από την πρώτη αυτή δανειακή πράξη του ελληνικού κράτους, αφού από το συνολικό ποσό μόνο το 1/3 περίπου δαπανήθηκε για τον σκοπό ένεκα του οποίου έγινε η σύμβαση, δηλαδή για τη συντήρηση του ελληνικού στρατού και την ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας. Το υπόλοιπο χρησιμοποιήθηκε για να ικανοποιηθούν οι ανάγκες της διοίκησης, αλλά κυρίως παλαιότερες απαιτήσεις σε τοκοχρεολυσία.

Η σύναψη του δανείου αυτού, υπό την εγγύηση των Μεγάλων Δυνάμεων, έθεσε ουσιαστικά την ελληνική οικονομία υπό μόνιμη πολιτική και οικονομική κηδεμονία. Ο δανεισμός του ελληνικού κράτους σε χρυσό υπό την εγγύηση των Μεγάλων Δυνάμεων ακολούθησε μια πορεία συνεχούς ανόδου, από το 1833 και μετά, ιδίως μετά το 1868, καθώς μεσολάβησε ένα διάστημα συγκράτησης για περίπου 3 δεκαετίες. Από το 1868 όμως η δανειοδότηση του ελληνικού Δημοσίου ακολούθησε φρενήρεις ρυθμούς, στο όνομα της κάλυψης των αναγκών διοίκησης, αλλά κυρίως ενόψει μεγάλων επενδύσεων σε δημόσια έργα.

Είναι χαρακτηριστικό ότι από τα 60 εκατ. χρυσά φράγκα του 1833, το ύψος των εθνικών δανείων σε χρυσό στις 31 Δεκεμβρίου 1898 έφτανε, μετά τις καταβολές των τόκων, στα 620 εκατομμύρια! Το ποσό μάλιστα αυτό σχηματίστηκε ανάμεσα στα έτη 1881 και 1898, δηλαδή σε περίπου 17 χρόνια.

Ηταν τέτοια η επιβάρυνση του ελληνικού Δημοσίου ετησίως από τα τοκοχρεωλύσια των δανείων αυτών, ώστε μόνον μέσα σε μία χρονιά, υπό καθεστώς μάλιστα διεθνούς οικονομικού ελέγχου, το συνολικό δημόσιο χρέος ανήλθε από τα 620 εκατομμύρια που ήταν στις 31/12/1898 στα 766 εκατομμύρια στις 31/12/1899.(1)

Η τεράστια αυτή διαφορά προήλθε μεν από τη σύναψη και νέου δανείου 150 εκατομμυρίων, στο οποίο κατέφυγε το ελληνικό κράτος, με συμφέροντες όρους επιτοκίου -2,5%, ενώ τα προηγούμενα ήταν στο 5%- ώστε να μπορέσει να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις των προηγούμενων δανείων. Αλλά, μετά και την αφαίρεση αυτού του νέου δανείου, το συνολικό χρέος επανέρχεται στα προηγούμενα επίπεδα του 1898, γεγονός που καταδεικνύει την πραγματικά δυσβάστακτη υποχρέωση καταβολής τοκοχρεωλυσίων.

Μάλιστα, ανάμεσα στον Δεκέμβριο του 1898 και τον Δεκέμβριο του 1899 και ενώ η Επιτροπή Ελέγχου βρίσκεται σε πλήρη λειτουργία, η μείωση του συνολικού χρέους δεν ξεπερνά τα 2 εκατ., δηλαδή ποσοστό 0,26%, που ασφαλώς αντιπροσωπεύει μια πραγματικά ελάχιστη μείωση, σε σχέση με τις προσδοκίες που γέννησε η επιβολή του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου, ως προς την προοπτική μείωσης του δημόσιου χρέους. Και μόνον αυτός ο υπολογισμός καθιστά σαφή την πλήρη αδυναμία του ελληνικού κράτους να μπει σε μια διαδικασία απεμπλοκής από το βάρος του εξωτερικού δημόσιους χρέους.

Επομένως, στα δύο χρόνια λειτουργίας της Διεθνούς Επιτροπής Ελέγχου, καμία ουσιαστική πρόοδος δεν σημειώθηκε στην κατεύθυνση ορθολογικής αντιμετώπισης των κρατικών δαπανών και απεμπλοκής σταδιακά του Δημοσίου από το βαρύ εξωτερικό και εσωτερικό χρέος. Σε αυτό το διάστημα των δύο ετών, το δημόσιο χρέος παρέμεινε σχεδόν σταθερό και ουσιαστικά εκείνο που άλλαξε ήταν η παροχή εγγυήσεων προς τους δικαιούχους, που έβλεπαν έτσι το ελληνικό Δημόσιο να είναι υπό την πραγματική κηδεμονία τους.

Ετσι η επιβολή του ελέγχου και η λειτουργία της διεθνούς οικονομικής επιτροπής είχαν ελάχιστη οικονομική σημασία για το ελληνικό Δημόσιο, εφόσον ουσιαστικά αυτό δεν ήταν πλέον σε θέση να ανταποκριθεί υπό οποιεσδήποτε συνθήκες διαχείρισης. Δηλαδή, το πρόβλημα του ελληνικού Δημοσίου δεν ήταν πρόβλημα διαχείρισης και λανθασμένου προσανατολισμού, αλλά πρόβλημα αντικειμενικό. Κυρίως πρόβλημα πόρων.

Η έκθεση του Εντουαρντ Λο

Το 1893 το βρετανικό υπουργείο Εξωτερικών δημοσιεύει την περίφημη έκθεση του Αγγλου διπλωμάτη και οικονομολόγου σερ Εντουαρντ Λο, ο οποίος ήταν και ο πρόεδρος της Επιτροπής Ελέγχου σχετικά με την κατάσταση της ελληνικής οικονομίας.(2) Το σημαντικό αυτό κείμενο αποκαλύπτει τις αντικειμενικές συνθήκες διαμόρφωσης του δημοσιονομικού χρέους που οδήγησαν στη χρεοκοπία του 1893.

Ο Εντουαρντ Λο, έμπειρος Αγγλος διπλωμάτης, ήρθε στην Ελλάδα ως απεσταλμένος της βρετανικής κυβέρνησης το 1892, ικανοποιώντας σχετική επιθυμία του Χαρίλαου Τρικούπη. Ο πρωθυπουργός, προσπαθώντας να αποφύγει τη δημοσιονομική κατάρρευση, απέβλεπε τότε σε μια ευνοϊκή αλλά αντικειμενική έκθεση για την ελληνική οικονομία, έχοντας σχεδιάσει τη σύναψη ενός νέου εξωτερικού δανείου.

Τον Μάρτιο του 1893 ο Λο απέστειλε στο Φόρεϊν Οφις την έκθεσή του: «Το ζήτημα που πρέπει να εξετασθεί είναι αν η κρίση αυτή οφείλεται σε μόνιμες δυσμενείς οικονομικές συνθήκες, ή σε αποτυχημένη οικονομική διαχείριση. Αν υποστηριχθεί πως η δυσκολία οφείλεται σε ανεπιτυχή οικονομική διαχείριση, γεννιέται ένα άλλο ζήτημα: είναι οι πόροι του τόπου αρκετοί ώστε με ένα λογικό νοικοκύρεμα να μπορέσουν να αντιμετωπίσουν τις δυσκολίες που υπάρχουν, ή η οικονομική κατάσταση είναι τόσο κρίσιμη ώστε να μην υπάρχει θεραπεία χωρίς να πειραθχεί η τιμή του ελληνικού έθνους και τα νόμιμα δικαιώματα των δανειστών του;».

Χωρίς περιστροφές, ο Λο θέτει εδώ το κρίσιμο ερώτημα: είναι πρόβλημα κυβερνητικών επιλογών η δημοσιονομική αστάθεια ή πρόβλημα πόρων; Δίνει λοιπόν, πάλι χωρίς περιστροφές, την απάντησή του: «Με μια προσωρινή βοήθεια, η σημερινή κρίση μπορεί να υπερπηδηθεί και με μια κατάλληλη πρόνοια στο μέλλον, μπορεί να εξασφαλιστεί η συνέχεια της αναπτύξεως του τόπου, με τρόπο ομαλό, όπως έγινε μέχρι σήμερα». Ο στόχος του Λο είναι προφανής: να βοηθήσει τον Τρικούπη να πάρει το δάνειο. Ωστόσο προσθέτει και την τελική του φράση, που ηχούσε σαφώς απειλητικά: «Χωρίς όμως αυτήν την πρόνοια, καμιά πρόσκαιρη βοήθεια δεν μπορεί να εμποδίσει την τελική συμφορά».

Η πρώτη τοποθέτηση του Λο γίνεται για τις πραγματικές αιτίες της οικονομικής κρίσης: «Για να δικαιολογηθεί ο υπερβολικός δανεισμός στο εξωτερικό, υποστηρίχθηκε η άποψη ότι ο τόπος έχει επείγουσα ανάγκη ξένων κεφαλαίων για την εσωτερική του ανάπτυξη. Δεν υπάρχει αμφιβολία πως αυτό είναι σωστό, αλλά η ανάπτυξη αυτή, αν και πρέπει να υποβοηθείται με περίσκεψη, δεν μπορεί όμως, χωρίς σοβαρούς κινδύνους, να εκτείνεται έξω από τα φυσικά της όρια».

Η εντυπωσιακή αυτή παραδοχή του Λο, για τις πραγματικές αιτίες του υπερβολικού εξωτερικού δανεισμού, αποκαλύπτει την οδυνηρή πραγματικότητα για την Ελλάδα του 19ου αιώνα: κάθε προσπάθεια μεγάλων δημόσιων επενδύσεων είναι στην ουσία μια υποθήκευση του οικονομικού και πολιτικού της μέλλοντος, αφού βαθαίνει μέσω του δανεισμού το δημοσιονομικό της παθητικό και οδηγεί σε όλο και μεγαλύτερη πολιτική εξάρτηση. Επομένως, η πραγματική αιτία είναι ο «οικονομικός μεγαλοϊδεατισμός», που, αναγορεύοντας τα μεγάλα έργα σε εθνικό στόχο, παραδίδει την οικονομία στη χρηματοπιστωτική άβυσσο, από την οποία δεν επρόκειτο να βγει ποτέ.

Ο Λο διασαφηνίζει το σημείο αυτό, με επιχειρήματα σαφή: «Συχνά πιστεύω εκφράζεται η γνώμη ότι η διοίκηση στην Ελλάδα είναι σπάταλη, και ειδικώτερα, ότι υσαναλόγως μεγάλα ποσά ξοδεύονται για τον στρατό και το ναυτικό... Αν εξετάσουμε όμως τα ποσά των μισθών και συντάξεων, και τον αριθμό των δημοσίων υπαλλήλων, θα βρούμε ότι το ζήτημα αυτό δεν μπορεί σοβαρά να επηρεάσει το ισοζύγιο του προϋπολογισμού. Αν αφήσουμε κατά μέρος τον στρατό και το ναυτικό, η συνολική δαπάνη για μισθούς και συντάξεις είναι περίπου δραχμές 16.250.000, δηλαδή κάτω από 650.000 λίρες. Με την πιο καλή θέληση του κόσμου, δεν είναι δυνατό να γίνει καμιά αξιόλογη περικοπή στο σημείο αυτό».

Αυτή είναι η άποψη του Λο για την περίφημη δημοσιονομική πληγή της ελληνικής διοίκησης. Τέτοια πληγή απλώς δεν υφίσταται. Πού κρύβεται ο αληθινός υπαίτιος, λοιπόν, για την πτώχευση που ήρθε λίγους μήνες μετά την έκθεση Λο; Ας ακολουθήσουμε και πάλι την ανατριχιαστική ακρίβεια των επιχειρημάτων του Βρετανού αξιωματούχου:

«Θα ήμουν διατεθειμένος να αποδώσω το ατύχημα στον υπερβολικό δανεισμό στο εξωτερικό, που προκάλεσε επιβάρυνση των εσόδων και στην επιβάρυνση αυτή ο τόπος, με ατελή διοίκηση των δημοσίων οικονομικών, δεν μπόρεσε να ανθέξη. Σε ίσο βαθμό όμως έφταιγε και η χαλαρότης της διοικήσεως, που παραμέλησε την τακτική είσπραξη των φόρων, ενώ το εμπορικό ισοζύγιο, όπως το δείχνουν οι πίνακες των εισαγωγών και εξαγωγών, ήταν σταθερά παθητικό».

Ποιες ήταν οι πλευρές της ατελούς διοίκησης; Σύμφωνα με τον Λο ήταν: 1) Η επίδραση της κερδοσκοπίας στην τιμή του συναλλάγματος, εκμεταλλευόμενη την ανάγκη του κράτους σε χρήμα. 2) Η χρήση των δανείων για εξυπηρετήσεις τοκοχρεολυσίων και 3) Η είσπραξη των φόρων.

Τελικώς ο υπερβολικός δανεισμός από το εξωτερικό, που δικαιολογείται από την ανάγκη ξένων κεφαλαίων για μια «ανάπτυξη» πέραν των ορίων αντοχής της οικονομίας, είναι η πραγματική αιτία της επερχόμενης χρεοκοπίας για μια «οικονομική ανάπτυξη» τους όρους της οποίας επέβαλε ο διεθνής και εγχώριος χρηματοπιστωτικός τομέας. Η Ελλάδα δεν ήταν βιώσιμη - αυτό ήταν το ζήτημα.

Η δημοσιονομική κατάρρευση λοιπόν του 1893 ήταν μια προέκταση του αντικειμενικού προβλήματος των περιορισμένων εθνικών πόρων, το οποίο, συνδυαζόμενο με τον υψηλό ρυθμό δανεισμού και την πλήρη κυριαρχία του χρηματοπιστωτικού έναντι του παραγωγικού κεφαλαίου, οδήγησε κάποια στιγμή σε αδυναμία πληρωμών.

Η επιβολή του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου το 1898, προϊόν της πτώχευσης του 1893 και της ήττας του 1897, είναι το τέλος μιας μακράς πορείας δημοσιονομικής αποσύνθεσης. Το βασικό πρόβλημα της ελληνικής οικονομίας δεν ήταν πρόβλημα διαχείρισης αλλά πρόβλημα πόρων και μιας άνευ όρων ανάπτυξης μέσω χρηματοπιστωτικών κινήσεων.

Οπως ωραία διατυπώνεται στα αγγλικά η φράση του Λο για την τρικουπική «ανάπτυξη»: «...such development... cannot be unnaturally forced, without grave risks»(3)- όταν προχωρείς σε παρά φύσιν ενέργειες, αναλαμβάνεις προφανώς μεγάλο ρίσκο.

Ετσι, ήταν λογικό να προβλεφθεί η επερχόμενη πτώχευση από τον Λο, ο οποίος ζήτησε το τελευταίο δάνειο για τη μικρή και φτωχή Ελλάδα του 1893, η οποία καταχρεωμένη ζητούσε έλεος. Το δάνειο φυσικά δεν δόθηκε ποτέ και η πτώχευση ήρθε. Ποια ήταν η αιτία; Μια χώρα χωρίς έδαφος, χωρίς πληθυσμό, χωρίς πόρους, ζήτησε να φτιάξει υποδομές, στηριζόμενη στο δανεισμένο χρήμα. Λάθος, όπως κι αν το δει κανείς.

Διότι ποιο ήταν το πρόβλημα; Η έλλειψη πόρων, η έλλειψη πληθυσμού. Με τους ελληνικούς πληθυσμούς της Μακεδονίας, της Θράκης, της Ηπείρου, των νησιών και της Μικράς Ασίας να περιμένουν την έξοδό τους από την καταρρέουσα οθωμανική αυτοκρατορία, είναι προφανές ότι το ζήτημα της επέκτασης των συνόρων του μικρού ελληνικού βασιλείου θα ήταν η μόνη λύση.

Ωστόσο αυτή ήταν η αφορμή να αναπτυχθούν δυνάμεις αλλαγής τόσο στο εσωτερικό του στρατεύματος όσο κυρίως στο πολιτικό πεδίο, δυνάμεις οι οποίες οδήγησαν στην Επανάσταση στο Γουδί το 1909 και στην έλευση του Ελευθέριου Βενιζέλου στην Αθήνα, η οποία θα οδηγούσε την Ελλάδα, λίγα χρόνια μετά την ήττα, στους εθνικούς θριάμβους των Βαλκανικών Πολέμων και στην απελευθέρωση της Μακεδονίας, της Ηπείρου και της Θράκης.

Η λύση; Σήμερα δεν έχουμε άλλα εδάφη να διεκδικήσουμε. Εχουμε όμως δυνατότητες αύξησης των φορολογικών εσόδων περιορισμού της αντιπαραγωγικής σπατάλης του Δημοσίου και αύξησης των εθνικών πόρων από μια συνετή διαχείριση των κοινοτικών κονδυλίων σε παραγωγικούς τομείς, κυρίως στον αγροτικό και τον βιομηχανικό.

* Ο ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΔΙΑΜΑΝΤΗΣ διδάσκει Ιστορία του Νέου Ελληνισμού στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου.

(1) Νικολάου Περσίδου, «Δημόσιον Χρέος της Ελλάδος. 1881-1900», «Τυπογραφείον Ανέστη Κωνσταντινίδου», Αθήνα 1901, σελ. ζ. Πρόκειται για μια πολύ ενδιαφέρουσα μονογραφία, η οποία δεν έχει προσεχθεί ιδιαίτερα μέχρι σήμερα. Ο Νικόλαος Περσίδης υπογράφει ως «επιτετραμμένος την διεξαγωγήν της υπηρεσίας των Δανείων του Κράτους παρά τη Εθνική Τραπέζη της Ελλάδος».

(2) Foreign Office, Annual Series Νο 1169 (1893).

(3) FO, AS Νο 1169 (1893), p 17.